Potential Carbon Mitigation in Argentina from Changes in the Use and Management of Forest Lands
BOSQUES NATIVOS, HABILITACION DE TIERRAS Y PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES EN EL NORTE ARGENTINO: LA PROVINCIA DE SALTA COMO CASO DE ESTUDIO.
Por Francisco R. Barbarán (Fulbrighter Argentina, Researcher at the Argentina´s National Scientific & Technical Research Council – CONICET)
Commodities Agropecuarios: Importancia para la Economía Argentina
En 2002 la repentina devaluación de la moneda local, que tenía paridad con el dólar de Estados Unidos, osciló entre el 210 y el 400 % en el primer trimestre de ese año, mientras en Marzo de 2010 alcanza el 390 %. Aquella circunstancia y el creciente precio de la soja en el mercado internacional, dispararon las exportaciones y en consecuencia, se reactivó el mercado de tierras y su habilitación para el cultivo.
Las exportaciones del sector agro ganadero argentino que superaron los 16.500 millones de dólares en 2007, un 40 % más que las registradas en 2006. En 2010 se espera una cosecha record de soja, que aportará divisas al país por aproximadamente U$ 20000 millones, el maíz U$ 2700 millones y el trigo U$ 1600 millones.
El Estado cobra impuestos a la exportación de granos, conocidos como ¨retenciones a los productos agrícolas¨. Por exportar soja el tributo es el 35 % del valor de la producción, el maíz 20 %, el trigo 23 % y el frijol 5 %. El Estado se queda además con el 35 % de la rentabilidad bruta del productor en concepto de impuesto a las ganancias, 1,2 % por impuesto al cheque y 0,6 % por impuesto a los sellos. Los productores de Salta aportaron entre U$ 183 y U$ 209 millones al año solo por retenciones entre 2007 y 2009.
Impacto de la Habilitación de Tierras en el Noroeste Argentino
Sin embargo, el masivo ingreso de divisas tuvo consecuencias directas sobre los bosques nativos. En 2007 la tasa de deforestación del país fue seis veces mayor que el promedio mundial (Volante et al., 2009). La mayor aceleración del avance de la frontera agropecuaria se registró en el Bosque de Transición, entre isohietas de 700 mm. de precipitación anual, que se encuentra en el Este de la provincia de Salta. Esta se ubica en el Noroeste Argentino, entre las fronteras con Chile, Bolivia y Paraguay.
En el ecosistema Chaco Semiárido ubicado en áreas con menores precipitaciones sin aptitud agrícola, se realiza el aprovechamiento forestal del bosque nativo, con el fin de extraer en forma selectiva, principalmente especies de madera dura para postes. Esta actividad también se realiza en la Selva Tucumano-Boliviana más comúnmente conocida como Selva de las Yungas, donde se extraen especies de madera preciosa. En ambos ecosistemas aunque se nota más en el Chaco, ganaderos pobres conocidos como criollos y algunos indígenas, también practican ganadería a campo abierto sin tecnología de manejo, causando sobrepastoreo. Este es el principal problema ambiental de los bosques nativos al impedirse su regeneración. Los desmontes se hicieron principalmente en bosques sub-húmedos degradados, para acceder a suelos con aptitud agricola .
Según datos de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, entre 1998 y 2002 la superficie deforestada en la provincia fue de 194.389 hectáreas, mientras que entre 2002 y 2006 esta superficie se duplicó, alcanzando las 414.934 hectáreas. La superficie históricamente deforestada en la provincia asciende a dos millones de hectáreas.
Esta situación generó la reacción de grupos ambientalistas, quienes exigieron al Congreso Nacional una ley que proteja los bosques nativos. Lograron recoger 1400000 firmas de adhesión a esta iniciativa y amplia cobertura de los medios de comunicación masiva.
Ley de Bosques y Costo de Oportunidad
Los productores agropecuarios de Salta, advirtiendo la presión de la sociedad para obtener la sanción de la ley, se apresuraron a conseguir permisos para desmontar 500000 ha. más, evitando la moratoria que la ley nacional 26331 finalmente estableció a fines de 2007 (República Argentina, 2007). De esta manera los propietarios se quedaron con la opción de vender la tierra, desmontarla o recibir los pagos por servicios ambientales, que prevé la ley por dejar el bosque en pié. La decisión a tomar estaría en función del costo de oportunidad.
La Ley 26331 impuso a todas las provincias el deber de realizar en el plazo de un año desde su sanción y a través de un proceso participativo, el ordenamiento territorial de sus bosques nativos. En Diciembre de 2008, Salta sancionó la ley 7543, estableciendo las normas de ese ordenamiento y permitiendo la continuidad de los desmontes y aprovechamientos forestales (Provincia de Salta, 2008).
Esto provocó la presentación de una medida cautelar a la Corte Suprema de Justicia de la Nación por parte de dieciocho comunidades indígenas de las etnias Wichi, Guaraní y una organización de pequeños productores. Fundamentaron su presentación sobre la base de la defensa del derecho constitucional a vivir en “un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano”, condiciones vulneradas por la deforestación.
La Corte resolvió hacer lugar a la medida cautelar ordenando el cese de los desmontes y tala de bosques nativos en los departamentos de San Martín, Orán y Rivadavia, autorizados por la provincia de Salta durante el último trimestre de 2007. La institución convocó a una audiencia en su sede para el 18 de febrero de 2008, para que las partes, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, el gobernador de Salta, Juan Manuel Urtubey y las comunidades indígenas demandantes se expidan en forma oral y pública sobre la situación denunciada (Centro de Información Judicial, 2008).
Después de la audiencia, se ordenó a la Provincia de Salta presentar una evaluación de impacto ambiental acumulativo. Este estudio, presentado en Junio de 2009, indica que el impacto ambiental de los aprovechamientos forestales es bajo, porque al extraerse árboles de forma selectiva, no se deja al suelo privado de cobertura. El estudio indica que el 13 % de los habitantes de los departamentos afectados viven de la actividad forestal, involucrando 7000 familias y 30000 personas (Boujon et al, 2009). Esto contrasta con la baja utilización de mano de obra local en los cultivos de granos, más aun en el caso de la soja. Sin embargo, la producción agropecuaria previamente llevó infraestructura, servicios y atrajo población hacia áreas antes dominadas por un bosque degradado por el sobrepastoreo.
Luego de numerosas denuncias por incumplimiento de la medida cautelar, el 30 de Junio de 2009 se reglamentó por Decreto 2785 la ley de ordenamiento territorial de Salta, presentando su soporte cartográfico (Provincia de Salta, 2009). De esta manera, Salta tiene 1.294.778 ha en la Categoría I – Rojo (áreas protegidas, no se permite desmonte ni aprovechamiento forestal, se puede realizar investigación científica, recolección y turismo), 5.393.018 ha en la Categoría II – Amarillo (permite aprovechamiento forestal sostenible, turismo y recolección, no permite desmontes) y 1.592.366 ha. en la Categoría III – Verde (permite desmonte parcial o total dependiendo de la pendiente del suelo y otros indicadores).
En consonancia con el fallo de la Corte Suprema, el 3 de Julio del mismo año el gobierno de Salta dio a conocer el Decreto 2789 indicando que no podrán ejecutarse las autorizaciones de desmonte pendientes de realización en aquellas propiedades incluidas en la Categoría II, que se encuentren sometidas a un reclamo formal por parte de comunidades indígenas hasta tanto se realice el relevamiento de la situación dominial de las tierras ocupadas por tales comunidades conforme a la ley provincial 26160.
Esta ley, promulgada en Noviembre de 2006, declaró la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas originarias por el término de cuatro años, prohibiendo el desalojo de las mismas durante ese lapso. En su artículo 2 º se indica que las áreas boscosas que ocupan y utilizan actualmente y respecto de las cuales las comunidades hayan realizado reclamo formal, serán consideradas de manera precautoria en la Categoría II del ordenamiento territorial.
En 2009, debido a numerosos reclamos por falta de trabajo debida a la paralización de la actividad forestal, el Gobierno de Salta permitió continuar con los aprovechamientos forestales pero no con los desmontes.
A partir de la sanción y reglamentación de la ley provincial de ordenamiento territorial de sus bosques, Salta está en condiciones de recibir el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos (FNECBN), a distribuirse entre las provincias que hayan ordenado el uso de su territorio.
El 70 % del fondo está destinado a compensar a los titulares de las tierras en cuya superficie se conservan bosques nativos, de acuerdo a sus categorías de conservación. Este pago por servicios ambientales consistirá en un aporte no reintegrable, a ser abonado por hectárea y por año, generando la obligación en los titulares de realizar y mantener actualizado un Plan de Manejo y Conservación de los Bosques Nativos, que deberá ser aprobado en cada caso por la autoridad de aplicación local.
El 30 % restante, se destinará a fortalecer la capacidad técnica y de control y para fomentar las actividades productivas que los pequeños productores rurales y comunidades indígenas realizan en los bosques.
Protección de Bosques vs. Preservación de la Rentabilidad
El FNECBN no menciona compensación alguna por lucro cesante calculada sobre la base de la aptitud de uso del suelo y su rentabilidad por ha., sumadas a la pérdida del valor inmobiliario de la tierra. De acuerdo con la ley, para recibir pagos por servicios ambientales se debe presentar un plan de manejo y conservación de bosques nativos, que debe aprobar la autoridad de aplicación local. Esto significa mantener el bosque en pié, cambiando el uso de la tierra destinada a actividades agropecuarias, por otro de rentabilidad desconocida, si tiene alguna.
En el eje Olleros – Luis Burela, zona sojera del Departamento de Anta que goza de 700 mm de precipitación anual promedio, una hectárea con monte antes de la sanción de la ley 26331 tenía un precio de U$ 450-ha y ahora no tiene demanda, porque aunque está permitido el aprovechamiento forestal al corresponderle categoría II en el ordenamiento territorial, se trata de bosques degradados que ya fueron explotados.
Además la operatoria del pago por servicios ambientales que recibirían productores con tierras en las categorías I y II se desconoce porque no la ley no lo reglamentó. Sin embargo la ley 7543 indica que se gozará de eximiciones impositivas, como el impuesto inmobiliario rural, impuesto a las actividades económicas e impuesto a los sellos.
Por otra parte gremios defensores de los productores de granos, advirtieron la violación de la ley 26331 por parte del Estado Nacional, en lo que respecta a la partida presupuestaria asignada al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos. El presupuesto nacional para 2010 fija U$ 71.313.165, de acuerdo con lo que manda la ley corresponden U$ 327.636.691 considerando el dólar a 3.83 pesos argentinos por unidad en Enero de 2010 (de Los Ríos, 2010).
En un año seco como fue 2009, el rendimiento de soja a las 2.2 Tn/ha, obteniéndose una rentabilidad bruta del 30 % en campo propio y del 20 % en campo arrendado. Esta rentabilidad no considera un costo de fertilización de U$ 50-ha. en el que es necesario incurrir si no se rota la soja con maíz y trigo.
El monocultivo sin rotación es una práctica generalizada de uso no sostenible del suelo, que reduce la cantidad de materia orgánica y lo agota principalmente en fósforo (Martellotto et al. 2001). En 2008 la superficie total transformada en los Departamentos Orán, San Martín y Rivadavia suman 632400 ha. Comparando esta superficie con la que está en uso, 165536 ha. estaban ociosas, posiblemente por la pérdida de productividad del suelo después de unos años de agricultura (Boujon et al., 2009).
En 2010 están proyectadas mayores precipitaciones debido al fenómeno del Niño, lo que llevaría los rendimientos a 2.7 Tn/ha. En el nivel nacional se espera que la campaña 2009-2010 produzca 51,5 millones de Tn, un 66 % más que en período anterior, para alcanzar un nuevo record histórico. El valor bruto de soja, trigo y maíz crecería un 58 % de acuerdo con los pronósticos para este año.
El escenario económico también es favorable a la producción agrícola, porque debido al incremento del gasto público, Argentina comenzó 2010 con alto déficit y debe afrontar vencimientos de su deuda externa a mediados de año. Ante la falta de financiamiento externo, el Poder Ejecutivo decidió usar U$ 6562 millones de las reservas del Banco Central para cumplir estos compromisos y obviamente, necesita con urgencia las divisas que generarán las exportaciones de granos.
La situación anterior, sumada a la imposibilidad de recuperar los costos en los que se incurrió para obtener permisos de desmonte, la incertidumbre de la compensación a recibir por el pago de servicios ambientales, además de las obligaciones y gastos que deben afrontarse para acceder a ellos, mientras el precio de los granos y el dólar USA cotizan en alza, incentiva a que los productores ejerzan derechos a habilitar tierras, adquiridos antes de la sanción de la ley de bosques.
En efecto, el 16 de diciembre de 2009, la ONG Fundapaz, que representa intereses indígenas, presentó ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación una nueva denuncia por el desmonte ilegal de 9340 ha., en propiedades privadas que se superponen con tierras reclamadas por pueblos originarios.
Para desalentar la deforestación ilegal, el Decreto 91 de 2009 del Poder Ejecutivo Nacional, reglamentario de la ley 26331, indica en su artículo 40 que los bosques afectados por incendios u otros eventos causados por el hombre que los hubieran degradado, deben ser recuperados y restaurados por la autoridad de aplicación local con cargo al responsable del siniestro, manteniendo la categoría de clasificación que se hubiere definido en el ordenamiento territorial (Poder Ejecutivo Nacional, 2009).
Ordenamiento Territorial y Políticas de Conservación
Este ordenamiento deja en claro que la economía del país no puede prescindir de la agricultura, al contemplar en la categoría de conservación III, la posibilidad de seguir ampliando la frontera agropecuaria, mientras es posible el uso sostenible del bosque en el área de conservación II.
La norma define una política ambiental orientada al uso racional de los recursos naturales, porque conservar la naturaleza no solo pasa por crear áreas protegidas. Hace falta invertir en investigación científica, entrenar técnicos y equipar a los organismos provinciales de medio ambiente, para aprender a manejar ecosistemas y entender su funcionamiento. Esto permitiría crear ejemplos viables de uso sostenible que ofrezcan alternativas distintas para el uso de la tierra, donde además del monocultivo, se ponga en valor a la flora, la fauna y la cultura nativas, con una oferta de productos más diversa y menos vulnerable a las oscilaciones de precios en los mercados internacionales.
Los servicios ambientales generan beneficios para toda la sociedad y es ella quien decide cómo y hasta donde quiere desarrollarse. La ley nacional 26331, el Decreto provincial 2789 y el fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que hace lugar a la medida cautelar presentada por las comunidades indígenas de Salta, interpretan esta voluntad colectiva, haciendo prevalecer el interés público y el principio precautorio, sobre intereses económicos de corto plazo.
Reclamos de Propiedad de la Tierra y Futuro de los Bosques Nativos
Teniendo en cuenta los sectores de la sociedad más sensibles a los efectos negativos de los desmontes, cabe aclarar que criollos e indígenas recibieron tierras públicas en comodato, concesión, dominio y usufructo, sin que esto haya conducido al uso sostenible de los recursos naturales ni a la mejora de los indicadores sociales (Barbarán, 2002). El ingreso familiar de los indígenas solo cubre el 20 % de sus requerimientos alimenticios: en 1998 la desnutrición de los menores de 5 años fue del 30 %, (Torres et al.1999).
El aumento de la desnutrición infantil y de las necesidades básicas insatisfechas en el Este de Salta, indican el fracaso de los proyectos de desarrollo implementados en el Departamento Rivadavia (principal área de ocupación indígena) y de las políticas de uso de los recursos naturales, lo que también explica la emigración permanente de población humana desde 1914 (Barbarán, 2001; Barbarán y Arias, 2001).
La simple entrega de la propiedad o de derechos de uso a los ocupantes de tierras privadas o públicas sin un proyecto de desarrollo integral que elimine del sobrepastoreo, no garantiza el manejo de los bosques en beneficio de sus ocupantes, sino la continuidad de la pobreza y el deterioro del ecosistema que reclaman como suyo.
Además, la existencia de una potente legislación forestal pero sin fondos insuficientes para su implementación efectiva, hace que la política de conservación que crea la ley 26331 hasta ahora solo exista en el papel, lo que señala un futuro incierto para los bosques nativos de la República Argentina.
Literatura Citada
Barbarán, F.R. 2002. Reclamo de tierras y uso sustentable en el Lote Fiscal 55: 149-173 en Jerez, O.; Lacarrieu, M. y A. Teruel (comp.) Fronteras, Ciudades y Estados. Vol I. Alción Editora Buenos Aires, Argentina.
Barbarán, F.R. 2001. El aborigen del Chaco Salteño: iniciativas de desarrollo. Período 1969-1992. Centro de Estudios Indígenas y Coloniales. Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales. Universidad Nacional de Jujuy. San Salvador de Jujuy, Argentina.
Barbarán, F.R. y H. Arias 2001. Migraciones en el Chaco Semiárido de Salta: su relación con la ganadería, la explotación forestal y el uso de la fauna silvestre en el Departamento Rivadavia. Andes 12: 289-342
Boujon, P.S; Cassino, W.; Garcia Glucklich, H.; Russo; L.; Sarmiento, M. y M.E Zandueta 2009. Estudio de impacto ambiental acumulativo de los procesos de tala y desmonte. Departamentos Rivadavia, Orán, San Martín y Santa Victoria. Presentado a la Secretaría de Política Ambiental. Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de Salta. Inédito.
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De los Ríos, L. 2010. Fondo Nacional para el enriquecimiento de los bosques nativos. Cálculo y composición. Asosiación de productores de Granos del Norte (PROGRANO), Salta.
Martellotto, E.; Salas, P. y E. Lovera 2001. Impacto del monocultivo de soja. Proyecto regional de agricultura sustentable e impacto agroambiental. Información de Área Agronomía. Estación Experimental Manfredi. Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria. Argentina. http://www.inta.gov.ar/manfredi/info/documentos/docsuelos/impamonosoja.htm
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Provincia de Salta 2008. Ley 7543. Boletín Oficial de Salta 18035. 26 de enero de 2009. http://www.prograno.org/docs/Ley%207543.pdf
Provincia de Salta, 2009. Decreto 2785. Boletín Oficial de Salta 18144. 13 de Julio de 2009. http://www.prograno.org/docs/Decreto%202785%20-%20Reglamenta%20ley%207543.pdf
República Argentina 2007. Ley 26331. Presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos. Boletín Oficial 31310. 26 de Diciembre de 2007. http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/verBoletin.do?fechaNro=fecha&id=31310
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Artículo presentado en el IV Congreso de Derecho Forestal Andino-Amazónico. Organizado por InWent (cooperación alemana) entre el 17 y 19 de Noviembre de 2010. Cobija, Bolivia
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