EN NOMBRE DE LA PAZ Y LA DEMOCRACIA EN VENEZUELA
Lavado de dinero y juegos de azar
Por Juan Félix Marteau & Carlos Reggiani
Publicado en Diario La Ley. Thomson-Reuters. 06.03.09
Sumario: I. Introducción. II. Juegos de azar en el sistema de prevención de lavado de dinero argentino. III. El rol de las autoridades de aplicación de las leyes sobre juego. IV. Juegos de azar en el sistema FATF-GAFI. V. Conclusión.
I. Introducción
La explotación de juegos de azar constituye un emprendimiento de alto riesgo en relación con la amenaza de criminalidad financiera en la medida que ella viabiliza la circulación diaria de una muy importante masa de dinero en efectivo a través de operaciones no siempre significativas en lo que a su valor concierne.[1] Ello hace que –sin una precisa supervisión- sea dificultoso no sólo conocer el origen de los fondos apostados y la identidad del apostador, sino también la exacta relación entre las ganancias obtenidas y los premios pagados por el explotador.
En esta materia, las tipologías criminales se presentan tanto en el nivel de la participación societaria en las empresas destinadas a la explotación de casinos y otras casas de recreación -permitiendo el lavado del dinero ilícito de los accionistas-, cuanto en el nivel del juego propiamente dicho, cuando los premios se formalizan con documentos de pagos -permitiendo el lavado del dinero ilícito del apostador.
Frente a esta circunstancia, debemos presentar sin más demora la hipótesis general de este breve ensayo: en economías con un sector informal importante, el sistema de prevención de la criminalidad financiera ha logrado echar algo de luz sobre los activos críticos electrónicos; sobre el dinero físico todavía hay mucha oscuridad.
Ello conduce a los lavadores a tomar más precauciones en los movimientos de activos a través del sistema financiero formalizado, -que permite en general mayor dinamismo y volatilidad, pero mayor visibilidad en las bases de datos- y a concentrar su actividad en la circulación de cash a través de actividades no financieras específicas –que genera mayor lentitud y densidad, pero menor exposición informática. Esto explica que los juegos de azar se hayan convertido en un escenario deseado para la reconversión de dinero de diverso origen delictivo.[2]
Bajo esta observación inicial, resulta oportuno realizar algunas consideraciones sobre el sistema de prevención de lavado de dinero vigente en la Argentina desde hace casi una década, a los efectos de focalizar las debilidades que el mismo presenta en esta materia y vislumbrar determinados procedimientos jurídico-políticos que le otorguen mayor eficacia a los controles y supervisiones.
No nos resulta ajeno el hecho que la multiplicación del negocio del juego ha quedado anexado a los procesos de degradación cultural que vivimos los argentinos desde hace décadas, en los que el dinero se convierte a la vez en principal referencia del éxito social y en imprescindible instrumento de cooptación política.[3]
Pero si dejamos de lado esta observación –que algunos pueden considerar como defecto de nuestra idiosincrasia o sesgada visión del mundo- y reconocemos que los juegos con naipes, fichas o monedas han sido incorporados al estilo de vida de una parte significativa de la población argentina, resulta necesario -en pos de transparentar su finalidad en el espacio público- que se corrijan los defectos legales y con ello se ejercite un conjunto de decisiones políticas destinadas a impedir que los mismos puedan ser instrumentos de la criminalidad financiera.
II. Juegos de azar en el sistema de prevención de lavado de dinero argentino
La Ley 25.246 sobre Lavado de activos de origen delictivo, sancionada en el año 2000, formalizó la obligación para las personas físicas o jurídicas que exploten juegos de azar de reportar a la Unidad de Información Financiera (UIF) toda operación sospechosa de lavado de dinero (artículo 20, inciso 3)[4]. Esto las coloca en la misma categoría que los bancos, casas de cambio, compañías de seguros, sociedades de bolsa, remesadoras de fondos, etc., que conforman la “dimensión privada” del sistema de mitigación de los riesgos provenientes del crimen financiero.
En concordancia con ello, la UIF, en tanto organismo dependiente del Ministerio de Justicia, dictó en el año 2003 la Resolución 17/03, reglamentando esta obligación y estableciendo las medidas de prevención que deben llevar adelante estas empresas para obstaculizar el reciclaje de dinero sucio.
Sin embargo, la estadística en esta materia pone en evidencia que, no obstante la expansión de esta actividad a lo largo del territorio argentino y su enorme criticidad en relación a otros emprendimientos de alcance financiero, la UIF -desde la vigencia de la norma a la fecha- ha investigado, de un total de 4.300 reportes de operaciones sospechosas, solamente 9 reportes provenientes de casas de juegos de azar.
Si se considera, además, que esta unidad administrativa ha remitido, para su investigación judicial -al Ministerio Público o la justicia criminal-, sólo el 13% de este total de casos analizados, puede comprobarse que la incidencia del lavado de dinero en los juegos de azar resulta inexistente para nuestros organismos de represión penal.
En buena medida esta situación puede explicarse por la débil política regulatoria que existe en el sistema de prevención de lavado de dinero argentino en este segmento de la realidad. Pueden observarse, al menos dos déficits legales.
Por un lado, ni la Lotería Nacional, ni ningún otro organismo nacional, provincial o municipal de supervisión de los juegos de azar, es considerado un sujeto obligado a informar operaciones sospechosas. La consecuencia de ello es que están legalmente relevados de la obligación de llevar adelante políticas activas de prevención de lavado de dinero en los juegos que se encuentran bajo su competencia.[5]
Por otro, la UIF no tiene poder de policía real sobre casinos o bingos, lo que hace que la ley contra el lavado de dinero y su propia norma reglamentaria, sean absolutamente ineficaces en este segmento. Además, la UIF es un organismo pasivo, en la medida que sólo puede recibir reportes, pero no incitarlos en una investigación autónoma producto de su propia iniciativa.[6]
En septiembre de 2007 fue aprobada la primera Agenda Nacional para la lucha contra el Lavado de Dinero y la Financiación del Terrorismo, donde –entre otros fines- se ordenaron medidas para resolver este déficit. En el Objetivo 13 sobre “Actividades y Profesiones no Financieras” se estableció: primero, la obligación de promover la incorporación de nuevos sujetos obligados a informar operaciones sospechosas, lo que implica modificar el inc. 20 de la Ley 25.246 incorporando a los organismos públicos que supervisan las casas de juegos de azar en la argentina (Meta 1); segundo, promover la supervisión y control efectivo de aquellas actividades ya incluidas en la lista de sujetos obligados, lo que significa que las casas de juegos de azar sean realmente alcanzadas por las políticas de prevención de lavado de dinero (Meta 2).
Entre los expertos que participaron de la experiencia de diseñar la Agenda Nacional existía en aquel momento un fuerte consenso sobre la necesidad de lograr que la Resolución 17/2003 de la UIF sea efectivamente aplicada.[7]
III. El rol de las autoridades de aplicación de las leyes sobre juego
La regulación legal sobre la creación, organización y funcionamiento de los organismos de supervisión del mercado de los juegos de azar fue erigida en la idea fundacional de recolectar fondos a fin de contribuir al bienestar de la sociedad mejorando la situación económica de la población más postergada.[8]
Pero si bien, tanto a nivel nacional cuanto provincial y local, estos organismos funcionan con características eminentemente recaudadoras, proveyendo de ingresos a las áreas gubernamentales vinculadas al desarrollo social, debe observarse que las distintas legislaciones han sido generosas en el otorgamiento de funciones de organización, administración, reglamentación, explotación y contralor de los juegos de apuestas y azar en sus respectivos ámbitos jurisdiccionales.[9]
Las funciones de contralor deberían ser redefinidas, posibilitando la supervisión de las políticas instrumentadas por las personas físicas y jurídicas bajo su órbita en materia prevención de lavado de dinero, sobre todo teniendo en cuenta el significativo volumen de dinero que representa el juego en su conjunto.[10]
En consonancia con la Agenda Nacional antes mencionada, la Lotería Nacional dictó la Resolución Nº 408/2007 creando la Comisión Especial para la Prevención del Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo.
En la práctica esta resolución no ha impactado todavía en la generación de un mayor record de reportes de operaciones sospechosas, pero ella podría constituir un ejemplo para que otras jurisdicciones locales comiencen a promover regulaciones en materia de prevención de la criminalidad financiera. Evidentemente, estas normas deben estar acompañadas de la concreta decisión política para evitar que las mismas sean letra muerta. [11]
IV. Juegos de azar en el sistema FATF-GAFI
El Grupo de Acción Financiera Internacional (FATF-GAFI) considera que los juegos de azar deben ser sometidos, en todos los países del globo, a procesos de debida diligencia reforzada. Ello se encuentra expresado en el texto de las 40 Nuevas Recomendaciones sobre Lavado de Dinero de 2003, en particular en la Recomendación 12, inciso a).[12]
Debe destacarse, muy especialmente, el reciente documento de trabajo Risk Based Approach for Casinos, elaborado en el 2008, en el cual este organismo internacional profundiza su interés y preocupación por este tipo de actividad como de altísimo riesgo, estableciendo criterios muy precisos para mitigar las amenazas emergentes tanto para el sector público cuanto para el sector privado.[13]
Según se desprende del conjunto de recomendaciones y análisis del FATF-GAFI en esta materia, el punto de partida es conocer con detalle la participación accionaria y el origen de los fondos de la sociedad licenciada para su explotación, así como los posibles beneficiarios reales del emprendimiento.
En segundo término, este organismo internacional considera que, en la práctica, los jugadores deben quedar asimilados a los clientes de un banco: ellos deben ser identificados para luego descifrar la relación entre su perfil patrimonial y las apuestas que realiza. Particular atención debe darse a las llamadas “Personas Expuestas Políticamente”, esto es, funcionarios públicos locales y extranjeros, sus familiares y personas vinculadas, a los efectos de prevenir la corrupción política.
Luego, las casas de juego deben elaborar una base de datos de sus operaciones, las que deben quedar disponibles para un riguroso control por parte de una autoridad pública competente.
Finalmente, los operadores deben llevar adelante un especial monitoreo sobre sus empleados a los efectos de evitar la connivencia con apostadores que buscan lavar dinero.
En su Tercera Ronda de Evaluaciones, el FATF-GAFI ha dado particular atención al cumplimiento por parte de los países de la Recomendación 12 y ha sido muy riguroso con aquellos cuyas legislaciones presentaban lagunas en lo que respecta al control de los juegos de azar.[14] En el transcurso de este año, la Argentina debe enfrentar esta ronda de evaluaciones, lo que permite presuponer que, si esta performance continúa, la nota que obtendrá no será la deseada.
V. Conclusión
Considerando nuestro punto de partida, las consideraciones finales deben orientarse a identificar las medidas destinadas a lograr normas más precisas y controles más eficaces que permitan obstaculizar o impedir que el negocio de juegos de azar sea un mecanismo para el lavado de dinero, especialmente, del dinero físico de fuente ilícita:
1. Modificación del artículo 20 de la Ley 25.246 a fin de incorporar, al listado de sujetos obligados a informar operaciones sospechosas y a realizar políticas preventivas de lavado de dinero, a la Lotería Nacional y los otros organismos nacionales, provinciales y municipales cuya misión sea autorizar y controlar el ejercicio del juego en una jurisdicción determinada.
2. Implementación, por parte de estos organismos de contralor, de un sistema de supervisión eficaz sobre el cumplimiento de las políticas anti-lavado por parte de los explotadores de juegos de azar, siguiendo los criterios y principios fijados por la UIF y las recomendaciones FATF-GAFI.
3. Actualización de la Resolución UIF 17/2003 sobre juegos de azar, considerando las nuevas tipologías de lavado de dinero y, también, de financiación del terrorismo en esta materia y la nueva lógica del risk based approach.
Todo ello, a la vez que disminuirá el riesgo de lavado de dinero en el negocio y la práctica de los juegos de azar, echará algo más de luz sobre el dinero crítico en efectivo.-
[1] Nos referimos a casinos y bingos y, de modo general, a toda empresa autorizada a ofrecer al público ruletas, juegos con naipes y tragamonedas.
[2] Agradecemos a R. García sus observaciones en esta materia.
[3] En este sentido se expresaron miembros de la Conferencia Episcopal Argentina: Monseñor Casaretto, en el reportaje de Magdalena Ruiz Guiñazú “¡Cuando entra el tragamonedas, entra el tragavidas!”, Diario Perfil: 23/3/08, y en la nota periodística –junto con las opiniones del Cardenal Bergoglio- “Fuerte reacción de la Iglesia por el avance del juego en el país”, Clarín: 9/3/08, y Monseñor Aguer, en la nota de opinión “El juego, pasión y riesgo”, La Nación: 7/10/08. Sobre la ética religiosa cristiana: “Compendio de la Doctrina Social de la Iglesia”, compilado por Renato Raffaele Card. Martino, 2006, Librería Editrice Vaticana, Vaticano.
[4] “Están obligados a informar a la Unidad de Información Financiera […] Las personas físicas o jurídicas que como actividad habitual exploten juegos de azar […]”.
[5] A diferencia de lo que sucede con otros organismos de contralor, como el Banco Central de la República Argentina, la Comisión Nacional de Valores o la Superintendencia de Seguros de la Nación, los organismos de contralor de la explotación de los juegos de azar no están alcanzados por los artículos 20 y 21, inciso a) y b) de la Ley 25.246.
[6] Las competencias y facultades de la UIF están establecidas en los artículos 13 y 14 de la Ley 25.246.
[7] Como Representante Nacional ante el FATF-GAFI y Coordinador de la Agenda Nacional [Marteau], mantuvimos reuniones con las autoridades de la Lotería Nacional a los efectos de que la misma, aunque no estuviese obligada por la Ley 25.246, comenzase a llevar adelante políticas de supervisión y control en materia de lavado de dinero y financiación del terrorismo.
[8] La Lotería Nacional, Sociedad del Estado, regulada por la Ley 18.226, hasta el año 1983 en el que cambió de denominación, se llamaba “Lotería de Beneficencia Nacional y Casinos”. En la Provincia de Santa Fe, la Lotería se crea en el año 1938 por la Ley 2608, bajo la denominación “Caja de Asistencia Social”.
[9] Así lo hace, en la ciudad de Buenos Aires, la Ley 538 de Juegos de Apuestas con respecto al Instituto de Juegos de Apuestas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -creado por Ley 916- y, en la Provincia de Buenos Aires, el Decreto 1170/92 de creación del Instituto Provincial de Loterías y Casino, como autoridad de aplicación de la Ley 10.305 (modif. Ley 13.253).
[10] De ello dan cuenta los propios organismos: la Lotería Nacional, sumado todos sus productos, más los importes por ventas y entradas en Bingos e Hipódromo, informa que las ventas en el año 2005 totalizan una suma de $ 10.395.602.150 (en: www.loteria-nacional.gov.ar, Estadísticas, Evolución de Ventas); la Lotería de la Provincia de Buenos Aires destaca que sus ventas proyectadas para este año la posicionan por encima de las empresas argentinas de mayor facturación (en: www.loteria.gba.gov.ar, Institucional, Introducción); la Lotería de Santa Fe indica que el monto distribuido entre las áreas gubernamentales en el mes de diciembre de 2008, asciende a la suma de $ 7.260 millones, sumando las utilidades de casinos y juego (en: www.loteriasantafe.gov.ar, Distribución de Utilidades). En igual sentido, resultan muy ilustrativas del volumen económico del negocio de los juegos, las investigaciones del periodista Carlos Pagni para el diario La Nación, publicadas los días 18 de marzo y 8 y 15 de diciembre de 2008.
[11] Según noticias periodísticas, durante el mes de febrero de 2009, la Lotería Nacional y el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, firmaron un Convenio en que ambos organismos se comprometen a desarrollar políticas de prevención de lavado de dinero y financiación del terrorismo. (en: www.hostnews.com.ar).
[12] Los procedimientos de debida diligencia y los registros actualizados de clientes en el sistema financiero tienen como estándar nuclear la Recomendación 5 FATF-GAFI a la que se debe adicionar las Recomendaciones 6, 8, 9, 10 y 11. Los casinos (que son considerados una actividad no financiera designada o, en la sigla inglesa, DNFBP) se encuentran tratados específicamente en la Recomendación 12, inciso a), aplicándoseles cada una de las obligaciones que les caben a las entidades financieras.
[13] FATF-GAFI (2008) RBA guidance for casinos.
[14] Ver en particular, FATF-GAFI (2006) Third Mutual Evaluation Report Anti-Money Laundering & Combating Terrorist Financing of United States; FATF-GAFI (2006) Third Mutual Evaluation Report Anti-Money Laundering & Combating Terrorist Financing of Denmark; FATF-GAFI (2007) Third Mutual Evaluation Report Anti-Money Laundering & Combating Terrorist Financing of Greece.
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